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近年來,山東省曹縣檢察院積極打造“法治梧桐”賦能營商環境工作品牌,旨在栽下“梧桐樹”,引來“金鳳凰”,以依法能動履職、融合履職、高效履職,凝聚監督合力,充分發揮行政檢察“一手托兩家”的職能優勢,結合行政檢察的特點和規律,找準護航市場主體合法權益的強勁發力點,持續加大涉市場主體行政非訴執行監督力度,以實質性化解行政爭議為目標,突出重點領域、強化法律適用、形成長效機制,為實現安商惠企和支持經濟社會高質量發展提供行政檢察優質產品。

一是探索“1+3”監督模式,從分散監督到專項監督。以曹縣檢察院所辦案件為例,近三年來,行政非訴執行監督案件在所有行政檢察監督案件中平均占比在80%以上。其中,基于揚塵污染防治領域環境違法行為查處容易出現“多頭執法”現象,該領域行政非訴執行監督案件的行政相對人多為市場主體等原因,這類案件成為曹縣檢察院行政檢察非訴執行監督的重點,辦好這類案件也成為行政檢察護航法治化營商環境的重要發力點。

為此,曹縣檢察院以生態環境領域綜合行政非訴執行案件為監督重點,從法院的訴訟活動及行政機關的行政行為是否合法,行政爭議能否化解,如何促進溯源治理、完善社會治理三個方向進行審查,打造突出一個重點、圍繞三個審查方向的“1+3”行政非訴執行監督模式,以此類案件的辦理為切口,推動對不同領域的行政非訴執行案件開展專項監督,努力提升監督質效和專業化水平。

在開展行政非訴執行監督工作中,曹縣檢察院始終貫徹類案監督理念,除針對生態環境領域行政非訴執行案件等開展專項監督外,還圍繞排查出的超期申請強制執行、申請強制執行文書不規范、終結本次執行程序確有錯誤等問題,制發類案監督檢察建議,推動出臺了沒收、拆除違法占地上的建筑物及設施的管理辦法等,取得了良好的監督效果。

二是強化法律適用分析,促進行政爭議實質性化解。法無授權不可為。司法、執法都是對法律規范進行適用的具體工作,正確適用法律是通過案件辦理實現公平正義的必要條件。在曹縣檢察院辦理的行政主體申請強制執行的監督案件中,多為行政處罰類案件,涉及食品藥品安全、安全生產、社會保險給付等領域,行政相對人多為市場主體,關系民生民利。

而行政處罰是對相對人的違法行為進行制裁的一種行為,會影響相對人的實體權益,因此,必須以事實為依據,處罰必須與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當,比例原則、一事不二罰原則等也在行政執法中得到適用。曹縣檢察院結合行政非訴執行監督案件多以申請執行行政處罰決定為主的現狀,在對該領域行政行為的合法性進行分析研判的同時,重點分析行政執法部門的權責邊界,審查有無“重復處罰”“多頭執法”的情形,切實維護市場主體等行政相對人的合法權益,通過有力的法律論證和釋法說理,使行政爭議得到實質性化解。

一般而言,對行政行為的合法性分析,包括以下方面:一是合法性要件,包括主體合法、權限合法、內容合法、程序合法。二是對“一事不二罰”認定。根據行政處罰法第二十九條規定,對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的,按照罰款數額高的規定處罰。三是對“多頭執法”的認定。通俗來講,多頭執法即同一級政府下屬的不同行政執法部門,對同一或同類違規事項都行使執法權的情況。多頭執法可能會造成重復處罰,但要注意的是,造成重復處罰的不限于多頭執法。

三是促成長效協作機制,推進溯源治理。在曹縣檢察院辦理的一起生態環境領域行政非訴執行監督案件中,綜合行政執法部門與生態環境部門依據同樣的法律規定都針對相對人的同類環境違法行為作出了處罰,但經過調查分析,兩個部門所處罰的相對人的環境違法行為因責令整改而中斷,相對人進行整改后又作出了同類違法行為,不再屬于“一事”,即兩部門是針對相對人整改前后的不同行政違法行為進行的處罰,兩部門作出的行政處罰不屬于“重復處罰”,而是因對綜合行政執法的范圍有不同的理解而造成的“多頭執法”,但同樣加重了相對人的經營成本。

為避免今后再次發生上述多頭執法的情況,減輕市場主體的經營負擔,曹縣檢察院邀請人民監督員參與座談會,在充分聽取人民監督員和行政機關意見的基礎上,促使兩個作出行政處罰的機關對各自的執法領域達成一致意見。同時,嚴格限定綜合行政執法部門針對在建筑施工活動中、城區周邊的砂石料場、攪拌站(非公司企業)造成揚塵污染的情形行使行政執法權,并牽頭簽訂了關于規范生態環境綜合行政執法護航市場主體健康發展的協作意見,明確目標、劃清職責、強化協作,為常態化護航市場主體權益提供有力支撐。此外,曹縣檢察院還建立了與縣工商聯、縣法院的協作機制,分別會簽了關于建立健全服務保障營商環境溝通協作機制的意見、關于加強涉企執行活動法律監督協作配合的實施意見、關于開展行政訴訟法律監督工作加強協作配合的意見等,廣泛凝聚服務營商環境的外部合力,多維度維護市場主體的合法權益。

(作者單位:山東省曹縣人民檢察院)

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