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檢察工作視野下的民事支持起訴是指當具有維權意愿的私主體因自身能力不足,難以利用訴訟方式解決矛盾和彌補受損利益時,檢察機關可通過民事支持起訴方式為其提供幫助。現行民事訴訟法中有關于民事支持起訴制度的概括性規定,其立法目的在于維護私主體的合法權益,具體做法是由相關單位支持訴訟能力偏弱的民事主體向法院起訴,通過提供無償的法律幫助維護其合法權益。在該制度的總體設計中,發起主體包括機關、社會團體、企業事業單位。檢察機關開展民事支持起訴工作,既是維護公民基本權益、參與社會治理的體現,也是向內優化檢察權運行機制的路徑之一。而現實情況是,各地檢察機關適用支持起訴制度的辦案數量有較大差距,在具體操作上也存在不同做法。對此,筆者認為,應當優化認知結構,讓該項制度真正發揮其應有效用。

結合實踐來看,基層檢察院受理案件數量較大,其日常履職與廣大人民群眾的生命財產權益直接相關,本應是民事支持起訴制度運用最多的場合,但該項工作卻在基層檢察院長期處于邊緣地位,一些基層檢察院甚至無相關實踐。而在已有的司法實踐中,關注點也更多地集中于殘疾人、老年人、農民工等少數幾類傳統意義上的弱勢群體,未能充分關注新形勢、新背景下該制度應當服務的潛在主體。

究其原因,一是受介入方式所限。對于傳統的民事檢察職能而言,檢察機關可以依職權或者依申請啟動監督,但支持起訴必須是在當事人有維權意愿的情況下、依當事人申請,檢察機關才可以介入。而現實生活中,對檢察機關支持起訴職能有所認識的當事人并不多,主動申請支持起訴的當事人就更少了;二是規范文本缺失導致。在中國法律檢索系統中,全文包含“支持起訴”字樣的規范一共29部,其中法律2部,地方性法規26部,司法解釋1部。2部法律分別是民事訴訟法、軍人地位和權益保障法,司法解釋是《人民檢察院公益訴訟辦案規則》,另外26部地方性法規也多為部分省、市、經濟特區公益訴訟工作的開展方式。真正對檢察機關司法實踐有指導作用的,僅有民事訴訟法第15條的規定,而該條文卻過于籠統和簡潔,對支持起訴的對象、參與方式、具體程序等均缺乏明確規定。

因此,要切實推動基層檢察院的民事支持起訴工作有序開展,應當有針對性地完善立法、出臺規范。筆者認為,若將民事支持起訴程序做階段性區分,可大致分為三個環節。通過各環節的有效銜接,可最終構建起“輔助+協同”的民事支持起訴制度。

第一個環節在于收集線索,及時對接申請人,主要體現自愿原則和訴訟平等原則。從實踐來看,民事支持起訴工作最主要的堵點在于線索發現難。針對部分存在支持起訴需求的群眾因不了解相關法律政策而缺乏求助渠道、訴求解決難等問題,檢察機關要主動適應新形勢新變化,運用現代信息技術,通過多渠道、全方位的宣傳,提升檢察機關支持起訴職能的公眾知曉度。考慮到便民因素,對民事支持起訴的科技賦能可從輕應用或小程序入手,嘗試開發一些方便當事人掌上操作的輕應用,使得有需要的群眾能夠及時反饋需求,實現申請“一次不用跑”,檢察機關也可通過后臺的登記信息迅速與申請人取得聯系。

第二個環節在于調查核實,依法啟動程序,主要體現處分原則和支持法院依法獨立行使審判權原則。在疏通了線索發現難的堵點后,民事支持起訴工作開展的難題變成了如何實現精準幫扶。檢察機關必須及時對相關線索進行回訪核實,全面了解當事人的案件情況及相關訴求,有針對性地開展篩選、分類、匯總、審查等工作。對不符合受理條件的,及時引導申請人另尋解決渠道;對符合受理條件的,及時予以立案辦理,對同類、相關案件進行統一辦理,依法為申請人提供輔助。

第三個環節在于延伸職能,擴大辦案效果。堅持系統思維,通過健全完善內外部案件線索移送、案件研判會商、案件信息共享、“回頭看”等工作制度,一體推進融合履職的民事支持起訴工作模式。如發現可能滿足司法救助條件的,及時將線索移送相關業務部門依法辦理,打破部門壁壘和職能界限,實現辦案一體化、人員調配一體化、資源配置一體化的工作格局。

另外需要注意的是,不可將民事支持起訴的參與方式同上述程序混為一談。支持起訴實踐中常見的檢察機關參與方式有提供法律咨詢、協助收集證據、提出支持起訴意見、協助提供法律援助、出庭宣讀支持起訴意見書等。這些方式均是為了補強當事人的訴訟能力,從客觀上實現訴權平等。而以上方式也并非完全羅列,實踐中如有必要,啟動主體也可在厘清權責、嚴格遵守有關規定的基礎上采取其他方式參與其中。總體上看,民事支持起訴工作在參與方式上趨向靈活,但還需具備完整的程序運行模式,即設置工作開展的起點和終點。簡言之,參與方式可以多樣化,程序則須加以明確。

總之,要使民事支持起訴制度最大限度地發揮作用,一定要向內優化檢察權運行機制,并通過實踐挖掘更多的案件類型及參與方式。不僅要通過向公眾宣傳和推廣好民事支持起訴制度,發揮實踐豐富地區的示范作用,以此鼓勵弱勢群體通過借助這項制度捍衛自身的合法權益;還要在具體機制上加以完善,依照最高檢《民事檢察部門支持起訴工作指引》的各項規定,明確檢察機關支持起訴案件類型的范圍,進一步完善審查、告知、舉證和訴訟參與程序的各個環節和細節。同時,檢察機關還應當積極主導發布相應規則,敏于發現普遍問題,并在此基礎上健全制度機制,促進民事支持起訴制度的規范化建設,指導解決實踐中的操作問題,構建起更為關注特殊群體之切身利益、充分尊重廣大人民群眾之起訴維權意愿、提升基本權利之保護力度的民事支持起訴制度。

[作者單位:長江大學、湖北省石首市人民檢察院(掛職)]

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